«La Política Europea de Inmigración: una responsabilidad compartida»
Salamanca, 29 de noviembre de 2002
- CONSIDERACIONES GENERALES
- CONTEXTO NORMATIVO
- HACIA UNA POLÍTICA COMUNITARIA EN MATERIA DE INMIGRACIÓN
- Colaboración con los países de origen
- Trato justo a los nacionales de terceros países
2.1. Paquete de medidas para luchar contra la discriminación
2.2. Disposiciones sobre los requisitos de admisión y residencia de ciudadanos de países terceros
2.2.1. Reagrupación familiar
2.2.2. La admisión
- Estatuto de nacionales de terceros países residentes de larga duración
3.1. Observatorio Europeo de Migración
- LA LUCHA CONTRA LA INMIGRACIÓN ILEGAL
- UNA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA
- Asistencia a los países de origen
- Control de fronteras
- Readmisión de nacionales
- CONCLUSIÓN
A-. CONSIDERACIONES GENERALES
Deseo agradecer a la Universidad de Salamanca y muy especialmente a la coordinadora de estas jornadas, Gloria Beguer, su amable invitación para participar en este interesante curso sobre Inmigración.
“Los políticos y dirigentes tenemos una responsabilidad especial por lo que se refiere a la celebración de un debate equilibrado y cuidadoso sobre la política de asilo e inmigración”. Así se expresaba una Resolución del P.E. de 29 /9/1995 con ocasión de una comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento sobre políticas de inmigración y asilo.
Y tiene razón el Parlamento cuando hace esta observación porque estamos ante un fenómeno que lejos de una visión partidista, debe ser contemplado desde una perspectiva de interés común que supera planteamientos ideológicos por su propia dimensión y que exige el concurso de todas las fuerzas políticas y sociales de un país para afrontarlo con eficacia y realismo.
Por ello, yo creo que la dimensión humana del fenómeno migratorio debe ser el centro alrededor del cual deben girar las múltiples políticas que son aplicables a la ordenación del mismo. Estamos hablando de seres humanos que se trasladan de un espacio geográfico a otro por razones económicas, sociales, medioambientales, demográficas o políticas, razones que son tan antiguas y universales como la existencia del hombre mismo.
Atravesar el Estrecho en pateras, cruzar el Adriático en buques repletos de “nuevos esclavos” o morir de asfixia en un camión frigorífico en cualquier punto de Europa, es, junto con el terrorismo, uno de los ataques más denigrantes contra los derechos humanos y contra la vida, que hoy realizan las redes de criminalidad organizada que operan en todas las partes del mundo.
En este nuevo contexto, los EEMM son conscientes de que el fenómeno migratorio no puede ser abordado individualmente (ni por el país de origen, ni por el país de destino ) y por ello han decidido enmarcar sus políticas nacionales en una perspectiva superior, a nivel de la UE, para de este modo lograr una visión horizontal de la realidad y conseguir no sólo resultados coherentes, sino eficaces y justos.
España está directamente implicada en este proceso: se estima que la población extranjera en el año 2001 ha aumentado un 23,81% (213.340 personas) respecto al año 2000, en el que se aprobó la nueva ley de extranjería. Como muestra de esto, quiero destacar que a fecha de 30 de septiembre de 2002, el número de residentes (legales) extranjeros en España ha superado el millón, alcanzando la cifra de 1.325.161. (fuente: Ministerio del Interior).
Estas cifras están lejos todavía de países como Alemania, Francia o Reino Unido. Por ejemplo Alemania cuenta con 7.300.000 extranjeros de los que 2.000.000 son ciudadanos turcos. Francia unos 4.000.000 con una alta proporción de argelinos y marroquíes o Reino Unido con 2.030.000 de extranjeros de los que el 39% de sus residentes legales proceden de Irlanda y de los no europeos la mayoría proceden de Bangladesh, Pakistán y la India.
Por último, no debemos olvidar tampoco las condiciones especiales que se vienen dando desde los ataques terroristas del pasado 11 de septiembre de 2001. En respuesta al miedo extendido en nuestras sociedades se han intensificado las medidas destinadas a fomentar la seguridad, los controles en las fronteras para la interceptación de terroristas y la lucha contra todo aquello que pueda amenazar la estabilidad internacional.
Son constantes las llamadas que hoy se hacen desde el Consejo, la Comisión y el Parlamento para no criminalizar la inmigración y para hacer todo el esfuerzo necesario en combatir la inmigración desordenada y clandestina que es fuente y origen de conflictos de distinta índole.
B.- NATURALEZA DE LOS MOVIMIENTOS MIGRATORIOS
Desde hace más de 50 años Europa ha sido un continente receptor de inmigración. Europa del Norte y Europa central tradicionalmente fueron foco de atracción de la inmigración procedente de los países del Sur (Italia, España, Portugal y Grecia) que sin embargo en estos últimos años se han convertido en receptores de la inmigración procedente del Norte de Africa.
Los movimientos migratorios en Europa han sufrido un importante cambio a partir, por un lado, de la desintegración de la Unión Soviética y la caída del muro en 1991 que ha provocado un aumento considerable de la inmigración procedente de los paises del Este hacia Europa occidental y por otro, la explosión demográfica y el subdesarrollo de los países Norteafricanos y Subsaharianos, que presionan la frontera sur europea bien para instalarse en los países meridionales de la Unión o utilizarlos como tránsito, sin olvidarnos naturalmente de la fuerte implantación migratoria procedente de los países sudamericanos hacia España.
Todo ello diversifica la naturaleza de ºlos propios movimientos migratorios. Por ejemplo parece disminuir el número de solicitantes de asilo desde 1994; aumenta el número de inmigrantes irregulares (Según Europol 500.000 al año); la reagrupación familiar se convierte en el instrumento más significativo de inmigración; crece el número de inmigrantes en el sector servicios y en el autoempleo y en otros sectores como el agrícola, la construcción o el servicio del hogar en el caso de España se han convertido en un fuerte atractivo para la inmigración tanto legal como ilegal.
Estamos, pues, ante un reto que está poniendo a prueba a los EEMM y a la propia Unión Europea su capacidad de respuesta para adecuar su ordenamiento jurídico y su estructura laboral, social y económica, de manera que puedan enfrentarse a una nueva realidad demográfica y sociológica de incalculables consecuencias para el futuro de la Unión Europea.
El Observatorio Europeo contra el racismo y la xenofobia ha detectado un incremento de agresiones xenófobas y muy especialmente un rechazo a los musulmanes después de los sucesos del 11 de septiembre. También en el debate político de algunos partidos extremistas como ha sido el caso de Francia o Austria, han tratado de capitalizar la preocupación por la inmigración con un discurso que en definitiva constituía un serio peligro para la cohesión social y política de los ciudadanos europeos.
- HACIA UNA POLITICA COMUNITARIA EN MATERIA DE INMIGRACION
El Tratado de Amsterdam constituyó un paso decisivo en la construcción de una política europea de inmigración, al integrar en el ámbito comunitario todo lo referente a la inmigración, visados y otros asuntos relacionados con la libre circulación de personas (nuevo título VI del TCE).
Además, Amsterdam situó el desarrollo de todas las medidas referentes a la inmigración en el marco de un nuevo objetivo que atribuía a la Unión: «ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia, ELSJ)» y ello a la luz tanto del plan de acción aprobado por el Consejo en Viena en 1998[1], como de las conclusiones del Consejo de Tampere, de octubre de 1999 dedicado específicamente a los asuntos de Justicia e interior.
Aprovecho esta ocasión para manifestar mi satisfacción al comprobar cómo una de las aspiraciones, compartida tanto por mí como por la gran mayoría de los ciudadanos, de nuestro Presidente se está realizando con éxito. En efecto, fue el propio Presidente Aznar quien, en el Consejo Informal de Portschach, en octubre de 1998, propuso la celebración de dicha Cumbre de Tampere y creo que no exagero en afirmar que es, en buena medida, uno de los mayores impulsores y promotores del ELSJ tal y como quedó diseñado en dicha ocasión.
La base de trabajo de la Comisión y los EEMM quedó articulada a través de un «marcador«[2], instrumento que constituye un «cuadro de objetivos» y que somete a constante revisión los avances realizados en la ejecución de las medidas y cumplimiento de plazos establecidos tanto en Amsterdam, Viena como en las propias conclusiones de Tampere. En este documento ya se mencionó expresamente la necesidad de un enfoque global de la migración, basado en una asociación con los países y regiones de origen y de tránsito con objeto de promover el codesarrollo.
Es momento de examinar cuál es el estado actual de construcción de la política comunitaria de inmigración, es decir, saber qué medidas se han adoptado, en qué contexto se inscriben, y qué es lo que tratan de lograr.
Para conocer el grado de desarrollo efectivo de una política común de inmigración, propongo partir de un análisis sistemático retomando la clasificación en tres grandes grupos que establece Tampere y cuyo cumplimiento evalúa periódicamente el Marcador:
– la colaboración con los países de origen,
– el trato justo de los nacionales de terceros países y
– la gestión de flujos migratorios
Estos tres aspectos han sido ampliamente desarrollados en la «Comunicación de la Comisión sobre una política comunitaria de migración».[3] Esta Comunicación fue el primer documento específico y horizontal lanzado por la Comisión Europea desde Amsterdam y sirve de marco para inscribir las medidas que configurarán la política comunitaria de inmigración.
A esta Comunicación le ha seguido una segunda, presentada por la Comisión en julio de 2001 relativa a un método abierto de coordinación de la política comunitaria en materia de inmigración[4] . Vistas las dificultades para desembocar en instrumentos legislativos a corto plazo, la Comisión decidió alimentar y reavivar el debate sobre la elaboración de una política de inmigración para la Unión a través de un método que consiste en la aprobación por el Consejo de directrices plurianuales, combinadas con un calendario para la realización de objetivos a corto, medio y largo plazo. De esta manera se permitirá evaluar los progresos de los EEMM en la realización de objetivos europeos comunes y se garantizará el contenido político necesario para la elaboración progresiva de una política migratoria de la Unión.
Propongo pasar a analizar los avances normativos alcanzados en relación a los tres grandes grupos señalados.
1.- Colaboración con países de origen
En este apartado se destacan dos aspectos fundamentales que dan origen a nuestra sesión de hoy:
– la importancia de la colaboración con terceros países (con objeto de fomentar el codesarrollo). A este respecto, analizaré posteriormente y en un apartado específico los planes bilaterales que España ha firmado con terceros países con la intención de regular los flujos migratorios.
Toda política migratoria tiene que fundamentarse en un principio de Equilibrio entre la capacidad de acogida del pais receptor y de la capacidad de cooperación del país de origen para que los flujos migratorios se produzcan de una forma ordenada y racional. Para que este equilibrio se produzca es necesario PREVENIR la realidad de esos flujos.
En este ámbito la cooperación al desarrollo juega un importantísimo papel. Circunscribiéndonos al espacio más próximo a nuestros intereses, el del Mediterráneo, la Conferencia de Barcelona que dio paso a la Asociación Euromediterránea, fue un esfuerzo común para buscar en la cooperación económica, social y cultural un campo de acción para equilibrar el espacio euromediterráneo.
Los países del Magreb, nuestros vecinos inmediatos, sufren una fuerte explosión demográfica y una situación económica precaria y difícil. La inestabilidad política, las “democracias sui generis” implantadas en países como Marruecos, Argelia o Túnez o la permanente confrontación en Oriente Próximo hacen de toda el área mediterránea una preocupación permanente de los estados de la UE y especialmente los más próximos a ellos: España, Grecia, Francia o Italia.
Por ello la Unión Europea puso en marcha los Acuerdos de Asociación y los Programas MEDA que junto a las inversiones del BEI constituyen los instrumentos para la cooperación al desarrollo con estos países.
– los trabajos del Grupo de alto nivel sobre asilo y migración. El Consejo creó este Grupo de expertos en diciembre de 1998 con vistas a establecer un planteamiento común, integrado e «interpilares», orientado a los principales países de origen y de tránsito, en el que se prestara atención a los factores políticos y socioeconómicos que propician o son resultantes de la huida del país de procedencia y en el que se analizaran las repercusiones negativas de la migración en un país.
Se elaboraron planes de acción, para Afganistán y su zona limítrofe, Marruecos, Somalia, Sri Lanka, Irak y Albania y región colindante.
Al elaborar estos planes de acción ya se tuvo conciencia de que era necesario establecer una verdadera asociación entre los países a los que van dirigidos estos planes y la Unión Europea y sus Estados miembros, para lo cual debían definirse compromisos recíprocos.
Estos planes de acción están sometidos a evaluaciones continuas, para ir adaptándolos a los cambios en la situación, en las que se han detectado, sobre todo, dificultades en integrar en las políticas de desarrollo objetivos relacionados con la migración.
En el informe sobre los trabajos del Grupo de alto nivel elaborado para el Consejo Europeo de Niza (diciembre de 2000) se señaló que la ejecución de los planes de acción implica una auténtica asociación entre la Unión Europea y los países destinatarios así como la definición de unos compromisos recíprocos aceptados de común acuerdo.
En calidad de ponente propuse que se estableciera una nueva línea presupuestaria dentro del presupuesto 2001 cuyo objetivo sería la «acción de cooperación con terceros países en el ámbito de la justicia y los asuntos interiores, en particular en el ámbito de la inmigración«. En este sentido, me satisface poderles comunicar que finalmente y gracias a mi informe se creó en el presupuesto 2001 una nueva línea presupuestaria, la B7-667 titulada «Cooperación con los terceros países en el ámbito de la emigración«, en la que se previeron 10.000.000 de euros en compromisos y 5.000.000 en pagos, montante que en el año 2002 se espera aumente hasta llegar a 12.500.000 euros en compromisos y 15.000.000 en pagos (el proceso presupuestario está actualmente en marcha). Este crédito se destina concretamente a financiar programas y proyectos en el marco de una asociación con países y regiones de origen y de tránsito en materia de emigración y asilo.
2.- Trato justo de los nacionales de terceros países
Los Estados Miembros de la UE acordaron en su reunión de Tampere la necesidad de «garantizar un trato justo a los nacionales de terceros países que residen legalmente« en la UE (concl.18). Así, los derechos y las obligaciones de los inmigrantes legales deberían ser «comparables a los de los ciudadanos de la Unión» (concl. 18), imponiéndose la correlativa lucha contra la discriminación; es decir, el principio subyacente de la política de inmigración debe ser que las personas admitidas deberán disfrutar básicamente de los mismos derechos y deberes que los ciudadanos de la UE, siempre y cuando, y cito textualmente la conclusión 21 de Tampere, la persona «haya residido legalmente en un Estado miembro durante un periodo de tiempo por determinar y que cuente con un permiso de residencia de larga duración».
No hay que olvidar la importancia que en este ámbito tiene la integración de los inmigrantes. Tal y como se puso de manifiesto el pasado mes de junio en el IV Foro Parlamentario Euromediterráneo, celebrado en Bari: «deben instaurarse políticas de integración tendentes a asegurar el respeto de los derechos y las libertades de los inmigrantes y residentes legales, por un lado, y el respeto por parte de éstos de las obligaciones de ciudadanía y de la comunidad de valores de la sociedad de acogida«. La integración debe favorecerse a un nivel nacional, regional y local, y esperemos que sea ésta la intención que persiga la Comisión en la próxima comunicación que tiene previsto presentar al respecto.
De aquí se desprende que la política comunitaria de inmigración se basa en la legalidad. La importancia de esta condición esencial, que ha sido integrada por el gobierno español en la legislación nacional pertinente, fue corroborada, como más tarde explicaré, en el Consejo Europeo de Sevilla de junio 2002.
Las medidas adoptadas se pueden reagrupar en tres grandes grupos:
2.1- Paquete de medidas para luchar contra la discriminación
- Se trata de medidas destinadas a promover la no discriminación y la lucha contra el racismo y la xenofobia que se aplican generalmente a todas las personas que residen en el territorio de la UE y por ello también engloban a ciudadanos de terceros países.
– Directiva 2000/43/CE del Consejo de 29 de junio 2000 relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico.
– Directiva 2000/78/CE del Consejo de 27 de noviembre 2000 relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación.
– Decisión del Consejo de 27 de noviembre 2000 por la que se establece un programa de acción comunitario para luchar contra la discriminación 2001-2006. Dicho programa se puso en marcha el 1 enero 2001.
– Acción común de 15 de julio 1996 relativa a la acción contra el racismo y la xenofobia y los informes sobre su aplicación.
– Propuesta de Decisión marco del Consejo relativa a la lucha contra el racismo y la xenofobia [5]. Se encuentra actualmente en tramitación.
- Asimismo, hay que citar la creación del Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia, cuya inauguración oficial tuvo lugar el 7 abril 2000.
2.2- Disposiciones sobre los requisitos de admisión y residencia de ciudadanos de países terceros.
Los Estados Miembros acordaron en Tampere la necesidad de aproximar sus legislaciones nacionales sobre admisión y residencia de nacionales de terceros países, basándose en una «evaluación conjunta de la evolución económica y demográfica de la Unión, así como de la situación en los países de origen» (concl. 20).
En este sentido, se han adoptado una serie de medidas que se pueden dividir de la siguiente manera:
2.2.1. Reagrupación familiar
La Comisión presentó una primera propuesta de Directiva en este sentido por dos veces modificada [6], y todavía hoy en discusión.
Esta propuesta traslada parte de lo que ya se aplica a familiares de ciudadanos de la Unión al ámbito de la reagrupación familiar para extranjeros residentes, siguiendo las conclusiones de Tampere, que persiguen un trato favorable para los extranjeros que ya residen legalmente en la Unión.
La propuesta define el ámbito de aplicación personal, determina los requisitos que debe reunir el extranjero que reagrupa, los miembros de la familia susceptibles de beneficiarse de la reagrupación en el territorio de los Estados miembros, los motivos para denegar la reagrupación, el procedimiento administrativo general, los derechos de los que ya se benefician los extranjeros familiares reagrupados, las sanciones posibles y las vías de recurso.
Constituye una de las prioridades que, sin embargo, no acaba de conseguir el acuerdo en el seno del Consejo por discrepancias por parte de alguna de las delegaciones nacionales (alemana, holandesa, austríaca y griega principalmente).
2.2.2. La admisión
La Comisión ya ha presentado una propuesta de Directiva sobre la admisión de nacionales de terceros países a efectos de una actividad económica [7]. Una vez adoptada, esta Directiva fijará las condiciones comunes de entrada y residencia de nacionales de terceros países a efectos de un empleo remunerado y de una actividad económica independiente. Asimismo, recientemente se ha presentado una nueva propuesta de Directiva relativa a los requisitos de entrada y estancia de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, de formación profesional o voluntariado.[8]
3- Estatuto de nacionales de terceros países, residentes de larga duración.
La Comisión presentó una importante propuesta de Directiva a este respecto el 13 marzo 2001[9] , aprobada con enmiendas por el Parlamento Europeo el 5 de febrero de este año y que aún continúa debatiéndose en el seno del Consejo.
La propuesta fija los derechos correspondientes al estatuto sobre la base de la aplicación del principio de la igualdad de trato con los nacionales en numerosos ámbitos de la vida económica y social, en particular, el acceso al empleo por cuenta ajena y a las actividades por cuenta propia, la educación y la formación profesional, la protección social, la asistencia social, el acceso a bienes y servicios. Establece que los titulares del estatuto se beneficiarán de una protección reforzada contra la expulsión.
En definitiva, se trata de un asunto clave para garantizar una verdadera integración de los nacionales de terceros países que desean instalarse de forma duradera.
3.- Gestión de los flujos migratorios
Esta medida exige un diálogo intensivo entre los países de acogida, los países de tránsito, los países de origen y los propios emigrantes. Función esencial deberían desempeñar las campañas de información, dando a conocer a los potenciales emigrantes las posibilidades legales para la migración, lo que pueden esperar en el país de destino así como una previsión de los peligros del tráfico y inmigración ilegal.
Ya en el Plan de Acción aprobado en 1998 con vistas a la creación de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia se hacía hincapié en la necesidad de adoptar acciones en materia de gestión de la inmigración.
3.1- Observatorio europeo de migración
Es esencial el intercambio de estadísticas e información viables y contrastables sobre el asilo y la migración. Para ser verdaderamente eficaz, este intercambio debería incluir datos sobre legislaciones y políticas nacionales. En este sentido, actualmente se está estudiando la posibilidad de crear un Observatorio virtual que permita facilitar dichos intercambios.
3.2- Lucha contra la trata de seres humanos y la explotación económica de emigrantes.
En julio de este año se aprobó una decisión marco específica sobre la lucha contra la trata de seres humanos, actualmente en proceso de transposición por los EEMM en suss respectivos ordenamientos nacionales.
Por lo que se refiere a la inmigración clandestina así como a la lucha contra el tráfico ilícito y la trata de seres humanos, se aprobaron varias Directivas del Consejo en los ámbitos del reconocimiento mutuo de las decisiones de expulsión de los nacionales de terceros países[10] (en mayo de 2001), la armonización de las sanciones pecuniarias impuestas a los transportistas que introduzcan en el territorio de los EEMM a nacionales de terceros países que carezcan de los documentos necesarios para su admisión[11], así como el refuerzo del marco penal para evitar que se facilite la entrada y la estancia irregulares de nacionales de terceros países[12](aún en tramitación).
En febrero de este año fue presentada una propuesta de Directiva, actualmente en discusión en el Parlamento Europeo, relativa a la expedición de un permiso de residencia de corta duración a las víctimas de la ayuda a la inmigración ilegal o de la trata de seres humanos que cooperen con las autoridades competentes[13].
Consciente de que la lucha contra la inmigración ilegal se ha convertido en el eje de la agenda comunitaria desde que se constató el imparable aumento de los flujos migratorios irregulares, me centraré a continuación en su análisis más detallado.
En este ámbito, cabe destacar la colaboración estrecha entre el Parlamento Europeo y el Consejo de Europa, quienes mantuvieron una reunión conjunta en septiembre de 2002 y adoptaron la denominada Declaración de Bruselas.
- LA LUCHA CONTRA LA INMIGRACIÓN ILEGAL
La lucha contra la inmigración ilegal constituye uno de los mayores retos a los que se enfrenta la Comunidad Internacional en la actualidad.
Los datos no engañan: Se calcula que entre 3,5 y 8 millones de inmigrantes ilegales viven permanentemente en la Unión Europea (la cual cuenta con una población que ronda los 376 millones de personas).
En España, en lo que va de año, la Guardia Civil ha detenido a 16.830 inmigrantes en pateras y sólo en la frontera de Ceuta y Melilla fueron rechazados 45.888 inmigrantes irregulares.
Las cifras son alarmantes y por ello algunos Estados han recurrido a medidas de amnistía o de regularización (como España, que ha protagonizado en los últimos 15 años cinco procesos de regularización: 1986, 1991,1996, 2000, 2001).
Un elemento que debe considerarse como prioridad es la repatriación de las personas a las que se les deniega la admisión o que ya no tienen derecho a permanecer en la UE. El instrumento más valioso para garantizar su efectividad son los acuerdos de readmisión, de los que trataremos más tarde.
La Unión Europea es plenamente consciente de la importancia que tiene el regular y controlar la inmigración ilegal, por lo que desde hace algún tiempo se vienen tomando medidas para favorecer la inmigración «legal y ordenada». El 15 de noviembre de 2001, la Comisión aprobó una Comunicación relativa a una política común de inmigración ilegal[14]; el 28 de febrero de este año, el Consejo aprobó un Plan Global de lucha contra la inmigración ilegal[15], al que siguió el Libro Verde de la Comisión relativo a una política de retorno de los residentes ilegales (10 de abril)[16] y la Comunicación de la Comisión «Hacia una gestión integrada de las fronteras exteriores de los Estados miembros» (7 de mayo)[17].
Asimismo, se ha ido perfilando la idea de la creación de un Cuerpo Europeo de Guardia de Fronteras, compuesto de equipos conjuntos cuya misión sería apoyar a los servicios nacionales en su lucha contra la inmigración clandestina.
A nivel nacional, es necesario también actuar. Quiero destacar que el Gobierno español aprobó en marzo de 2001 el Programa global de regulación y coordinación de la extranjería y la inmigración en España, GRECO, que representa la primera iniciativa realizada en nuestro país para afrontar el tratamiento de la inmigración desde todas sus vertientes. Su contenido se ha estructurado en torno a cuatro grandes líneas básicas y dentro de la primera, denominada «Diseño global y coordinado de la inmigración como fenómeno deseable para España, en el marco de la UE«, se recoge como acción concreta la necesaria ordenación de la llegada de inmigrantes desde los países de origen.
En este sentido, España está llevando actualmente a cabo una política de adopción de convenios con terceros países que contemplen todos los aspectos del fenómeno migratorio. Se han desarrollado negociaciones bilaterales entre España y los países que aportan el 90% de los inmigrantes que vienen a nuestro país: Ecuador[18](124.082 residentes en España a fecha de 30 septiembre de 2002), Colombia[19] (75.525 residentes), Marruecos [20] (263.603 residentes) y República Dominicana[21](31.492). Actualmente se está trabajando con Rumania y Polonia y con Nigeria se ha firmado un Convenio de Readmisión de personas en situación irregular[22].
- UNA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA
A lo largo de toda esta exposición he hecho reiteradamente mención a la necesidad de que los flujos migratorios se regulen de una manera global y en directa asociación con los países de origen y tránsito.
Esta «responsabilidad compartida» entre todos los implicados en este fenómeno puede decirse que tiene tres pilares fundamentalmente:
- Asistencia a los países de origen
- Control de Fronteras
- Readmisión de nacionales
1- Asistencia a los países de origen.
Es indudable que una estrategia tendente a la reducción de la pobreza, de mejora de las condiciones de vida y trabajo, de creación de empleo y de promoción de la formación profesional en los países de origen contribuyen a largo plazo a normalizar los flujos migratorios. Es decir, una política que pretenda incidir en las raíces del fenómeno migratorio debe ineludiblemente hacer hincapié en una acción concreta sobre el terreno.
Asimismo, en su cuarta reunión, el Foro Parlamentario Euromediterráneo reunido en Bari el 17 y 18 de junio de 2002 adoptó una resolución por la que apoyaba la idea de impedir la llamada «huida de cerebros» de los países de origen así como fomentar las inversiones, los proyectos comunes y la transferencia de nuevas tecnologías para favorecer la expansión de una cultura empresarial en los países de origen.
2- Control de fronteras.
En la recién citada Resolución de Bari ya se manifestó la voluntad de que «en los actuales y futuros acuerdos de asociación con los países asociados mediterráneos se incluya un capítulo dedicado a la gestión común de los flujos migratorios, incluida la correponsabilidad en la lucha contra la inmigración clandestina y otros fenómenos conexos«. Destaca también que los esfuerzos para luchar contra los flujos migratorios deben «estar impulsados por un espíritu de asociación y corresponsabilidad«.
Unos días después, los jefes de Estado y de Gobierno europeos, reunidos en la Cumbre de Sevilla hicieron aún más concretos estos términos al señalar que «una colaboración insuficiente por parte de un país en la lucha contra la inmigración ilegal, podría dificultar la intensificación de las relaciones de dicho país con la Unión«. En caso de que esta situación se produjese, «El Consejo podrá constatar, por unanimidad, una falta injustificada de colaboración por parte de un tercer país en la gestión común de los flujos migratorios. En tal caso, el Consejo podrá adoptar medidas o posiciones en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común y de las demás políticas de la Unión Europea, dentro del respeto de los compromisos contraídos por la Unión y sin menoscabo de los objetivos de la cooperación para el desarrollo«.
Más recientemente, en el Consejo de Asuntos Generales celebrado el pasado 18 de noviembre, los ministros destacaron la necesidad de ir avanzando en la implementación de los objetivos previstos en el Consejo Europeo de Sevilla. Concretamente, se consideró importante intensificar la cooperación con Albania, China, la República Federal de Yugoslavia, Marruecos, Rusia, Túnez y Ucrania, iniciarla con Libia y reforzarla con Turquía. Y lo que es más importante, el Consejo destaca la importancia de desarrollar esfuerzos en orden a integrar plenamente la dimensión externa de los asuntos de Justicia e Interior en las actuales y futuras relaciones de la Unión con los países terceros. Esto se materializaría mediante la inclusión de «una cláusula de gestión conjunta de los flujos migratorios y de readmisión obligatoria en los supuestos de inmigración ilegal»
- Readmisión de nacionales.
Hasta hace poco tiempo, la negociación de las condiciones de readmisión de nacionales se venía haciendo bilateralmente entre el país tercero y cada EM. En este sentido recuerdo los Acuerdos antes mencionados firmados por España con Ecuador, Colombia, Marruecos y República Dominicana.
Sin embargo, cada vez más conscientes del mundo globalizado en el que vivimos, los EEMM vienen destacando últimamente la importancia de celebrar acuerdos europeos de readmisión o de incluir cláusulas tipo en acuerdos entre la CE y los países terceros. En este sentido, existen negociaciones en curso para acuerdos de readmisión con Rusia, Pakistán, Sri Lanka, Marruecos, así como Hong Kong y Macao.
En la antes citada Resolución de Bari, los participantes estuvieron de acuerdo en manifestar la importancia de que los Estados de origen de la inmigración firmen con la Unión Europea, lo antes posible, acuerdos de readmisión de sus nacionales.
Por su parte, el Consejo de Sevilla también hizo una mención específica a esta cuestión, estableciendo que la «readmisión por parte de terceros países incluirá la de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estado miembro y, en las mismas condiciones, la de los nacionales de terceros países de cuyo tránsito por el país de que se trate haya constancia«.
Como ya he mencionado, en el último Consejo de Asuntos Generales se hizo mención a la inclusión de una cláusula de readmisión obligatoria en los acuerdos que la Comunidad concluya con cualquier tercer Estado. Esta cláusula debe confirmar la obligación, tras una solicitud y sin más formalidades, de readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmente presentes en el territorio de la otra parte, proveer a sus nacionales de los documentos apropiados y ofrecerles las facilidades administrativas necesarias para tales fines.
G- CONCLUSIÓN
Para terminar y a modo de conclusión, sólo me queda añadir unas breves palabras a modo de resumen.
El fenómeno migratorio ha ido adquiriendo nuevas características, que exigen nuevas soluciones. Por ello, en la actualidad la política migratoria ha de ser responsabilidad no sólo de los Estados miembros sino de la Unión Europea y también de los países candidatos, a los que hay que asociar con un espíritu de convergencia, de solidaridad y de confianza recíproca.
La inmigración es un fenómeno positivo y esto desde una doble perspectiva:
– para los inmigrantes, que llegan en búsqueda de condiciones de vida mejores que en sus lugares de origen
– para los EM, que se beneficiarán de su presencia. Ahora bien, incluso partiendo del hecho de que los inmigrantes pueden contribuir positivamente al mercado de trabajo y crecimiento económico, hay que ser conscientes de que no es la solución para paliar los problemas laborales de los EM sino que debería acompañarse de una serie de medidas específicas, como son las reformas estructurales, legales, sociales, culturales y económicas, dado el carácter pluridimensional del fenómeno migratorio.
Es necesario a todos los niveles un sólido compromiso político de igualdad y proporcionalidad, prestando especial consideración a la situación de las regiones periféricas (como cauces de entrada y salida de la UE) y a la necesaria responsabilidad común para la gestión de las fronteras exteriores (mediante la dotación de los recursos humanos y financieros necesarios, mejor aprovechamiento de la experiencia adquirida con Schengen para reforzar la cooperación policial y administrativa, la armonización de procedimientos y documentos, etc.).
Es preciso, como se ha hecho ya en España, hacer extensivos los aspectos de la política migratoria a otros sectores que por materia se pudieran ver afectados (política regional de la Unión Europea, política social, política educativa, cultural, acuerdos internacionales, etc.), ya que, al tratarse de una materia multidisciplinar, todas las medidas que se adopten en uno de esos ámbitos tendrán forzosamente repercusiones en los otros.
Por último, destacar los últimos avances que se han conseguido en este proceso de construcción de una política europea en materia de inmigración. En efecto, el Grupo de trabajo X de la Convención presentó el pasado día 22 los resultados de sus trabajos, en los que remarcó la necesidad de continuar con los esfuerzos conjuntos en toda la Unión para luchar contra la inmigración ilegal, incluyendo sanciones penales, dada la «demostrada ineficicacia de las políticas puramente nacionales«. Además, recuerda la importancia de que la legislación en estas áreas se haga por mayoría cualificada y codecisión, reconociendo así el papel fundamental que debe jugar el Parlamento Europeo en la regulación de estas cuestiones.
[1] Plan de acción del Consejo y de la Comisión sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Amsterdam relativas a la creación de un espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Adoptado el 3 de diciembre de 1998
[2] COM(2000)167
[3] COM(2000)757
[4] COM(2001)387
[5] COM(2001)664
[6] Propuesta original: COM·(1999)638
Primera propuesta modificada: COM(2000)624
Segunda propuesta modificada: COM(2002)225
[7] COM(2001)386
[8] COM(2002)548
[9] COM(2001)127
[10] Directiva 2001/40/CE
[11] Directiva 2001/51/CE
[12] JAI82000)21
[13] COM(2002)71
[14] COM(2001)672
[15] Publicado en el DOCE C 142 de 14 de junio de 2002
[16] COM(2002)175
[17] COM(2002)233
[18] Acuerdo de 29 de mayo de 2001
[19] Acuerdo de 21 de mayo de 2001
[20] Acuerdo de 25 de julio de 2001
[21] Acuerdo de 17 de diciembre de 2001
[22] Acuerdo de 12 de noviembre de 2001
